Cannabis: Mit Volldampf Richtung Legalisierung

Kiffen soll in Deutschland legal werden. Aber bei der Umsetzung tun sich viele Fragen auf. Weil sich der Prozess in die Länge zieht, fordern Aktivisten: Entkriminalisierung sofort.

Cannabis ist nicht nur in der Alltagskultur angekommen, sondern auch in der Politik. Abzulesen am Koalitionsvertrag der Ampel-Parteien der aktuellen Bundesregierung aus Grünen, FDP und SPD. Als politisches Vorhaben ist da klar benannt: “Wir führen die kontrollierte Abgabe von Cannabis an Erwachsene zu Genusszwecken in lizenzierten Geschäften ein.” Um aber diese dürren Worte in praktische Politik zu überführen, müssen sehr viele sehr dicke Bretter gebohrt werden.

Abgesehen vom Verteidigungsministerium sind praktisch alle Bundesministerien eingebunden. Überall gebe es Bereiche, die geregelt werden müssen, sagt der Bundesdrogenbeauftragte Burkhard Blienert der DW.“Das geht über Landwirtschaft, Jugendschutz, Polizei und hört bei Steuerfragen noch lange nicht auf.” Federführend zuständig ist das Gesundheitsministerium. Dass so viele Stellen eingebunden sind, macht den Gesetzgebungsprozess komplex. “Es ist eben kein Gesetz aus einem Haus, sondern es müssen viele Punkte aufeinander abgestimmt werden. Ziel ist ein schlüssiges Konzept, das die Abgabe an Erwachsene in lizenzierten Fachgeschäften ermöglicht und damit den Gesundheitsschutz und den Jugendschutz gewährleistet”, sagt Blienert.

Cannabis ist nicht nur in der Alltagskultur angekommen, sondern auch in der Politik. Abzulesen am Koalitionsvertrag der Ampel-Parteien der aktuellen Bundesregierung aus Grünen, FDP und SPD. Als politisches Vorhaben ist da klar benannt: “Wir führen die kontrollierte Abgabe von Cannabis an Erwachsene zu Genusszwecken in lizenzierten Geschäften ein.” Um aber diese dürren Worte in praktische Politik zu überführen, müssen sehr viele sehr dicke Bretter gebohrt werden.

Ein Konzept, das viele Menschen betroffen könnte. Der Düsseldorfer Wirtschaftswissenschaftler Julius Haucamp spricht gegenüber der DW von geschätzt vier Millionen Cannabiskonsumenten in Deutschland, die meisten davon Gelegenheitskiffer. “Wir haben versucht mal einzuschätzen, was das von der Menge her bedeutet. Wir gehen von einem Marktvolumen von rund 400 Tonnen aus, das sich zwischen vier und fünf Milliarden Euro bewegt.”

Vier Millionen Kiffer; Milliardeneinnahmen für den Staat

Mögliche Einnahmen aus Steuern und Sozialabgaben sowie Einsparungen bei Polizei und Justiz addiert Wirtschaftsprofessor Haucap in einem Gutachten vom letzten Herbst auf knapp fünf Milliarden Euro pro Jahr. Zahlen die er auch bei einer Expertenanhörung im Gesundheitsministerium zu Beginn des Sommers vorgetragen hat.

An fünf Tagen waren neben Haucap weitere rund 200 Fachleute aus dem In- und Ausland zusammengekommen, Vertreter unterschiedlicher Organisationen von der Arbeitsgemeinschaft der obersten Landesgesundheitsbehörden (AOLG) über den deutschen Hanfverband bis zum Zollkriminalamt.

Mit dabei war auch Dirk Heitepriem, Vizepräsident des Branchenverband Cannabiswirtschaft (BvCW). “Das für mich Überraschendste war, dass wir so gut wie gar nicht mehr über das Ob diskutiert haben, sondern nur noch über das Wie”, sagt Heitepriem der DW. Er beschreibt den Austausch zwischen den Interessengruppen, “die durchaus unterschiedliche Interessen haben” als offen, kollegial und konstruktiv.

Der Konsultationsprozess sollte nicht nur eine “gute Sachstandsgrundlage” schaffen, wie der Drogenbeauftragte Blienert sagt. Er sollte auch ein Startsignal sein: “Jetzt geht es tatsächlich in die konkrete Ausgestaltung.” Der weitere Fahrplan ist ebenso ambitioniert wie am Ende offen: “Die Verabredung ist, dass die Bundesregierung im Herbst Eckpunkte verabschiedet und auf der Grundlage dann ein Gesetzentwurf erstellt wird. Der wird dann das Parlament erreichen und danach die parlamentarischen Beratungen. Ich gehe davon aus, dass die im nächsten Jahr aufgenommen werden. Wann das Gesetz verabschiedet wird und wann es in Kraft tritt, das liegt in den Händen des Parlamentes.”

Bis dahin müssen eine Fülle von Fragen geklärt werden. Ganz zentral: Woher kommt die Ware? Branchenvertreter Heitepriem sieht wenig Spielraum für internationalen Handel und den Import aus traditionellen Anbauländern wie etwa Marokko oder Libanon. “Da stehen uns die UN-Konventionen im Weg, auch die europäischen Regularien”, sagt Heitepriem. “Wir gehen davon aus, dass es zumindest anfangs eine nationale Produktion geben muss. Hierfür sind hohe Investitionen notwendig und vor allem eine Vorlaufzeit von anderthalb bis zwei Jahren, um die notwendigen Produktionskapazitäten zur Verfügung zu stellen.”  

Die UN-Drogenkonventionen beschäftigen auch Burkhard Blienert. “Bisher hat man die völkerrechtlichen Abkommen ja so gelesen, dass Cannabis streng zu verfolgen ist”, stellt der SPD-Politiker fest. Und weist darauf hin, dass eine der betreffenden UN-Konventionen aus den 60er Jahren des letzten Jahrhunderts stammt. “Das waren andere Zeiten damals. Aber wenn man jetzt in eine neue Zeit hineingehen möchte, eine moderne Drogen- und Suchtpolitik, die auch der modernen Gesundheitspolitik Genüge tut, dann ist es notwendig, Debatten und Diskussionen zu führen – auch darüber, wie diese Abkommen im Jahr 2022 zu verstehen sind.”

Diese Debatten haben bei der zuständigen UN-Drogenkontrollbehörde INCB bereits Wirkung gezeigt. Erst kürzlich stellte das INCB klar: “Maßnahmen zur Entkriminalisierung des persönlichen Konsums und des Besitzes geringer Mengen von Drogen verstoßen nicht gegen die Bestimmungen der UN-Drogenkonventionen”. Zugleich halten die UN-Drogenkontrolleure aber fest: Die Legalisierung der gesamten Lieferkette vom Anbau über den Handel bis hin zum Verbraucher sprengt den Rahmen der Konventionen.

Nichtsdestotrotz: Mit Uruguay und Kanada haben bereits zwei Länder Anbau, Handel und Vertrieb von Cannabis legalisiert, außerdem 21 Bundesstaaten in den USA. Nennenswerte Konsequenzen hatten diese Regelverletzungen nicht. Ökonom Haucap diagnostiziert international eine starke Bewegung hin zur Legalisierung von Cannabis. Und weil Deutschland das bevölkerungsreichste Land Europas ist, verfolgten die europäischen Nachbarn “mit großem Interesse, was hier passiert. Wenn Deutschland einen legalen Markt für Cannabis schafft, würde nach meinem Dafürhalten davon ein sehr positives Signal ausgehen.”

Davor steht allerdings ein Gesetz, dem vermutlich nicht nur der Bundestag zustimmen muss, sondern auch die Ländervertretung, der Bundesrat. Da wird man auf die Stimmen von Bundesländern angewiesen sein, in denen die CDU mitregiert – im Bundestag die größte Oppositionspartei und bislang Gegner einer Legalisierung von Cannabis. Allerdings, sagt Justus Haucap, gebe es auch in der CDU längst keine einheitliche Front mehr. “Auch da gibt es Leute, die eine Legalisierung für vernünftig halten”, hat der Ökonom privaten Gesprächen mit Politikern entnommen.

Diesen Eindruck bestätigt gegenüber der DW der CDU-Gesundheitspolitiker Erwin Rüddel. “Ich kenne immer mehr Fraktionskollegen, die das zunehmend differenzierter sehen und sagen: ‘Es gibt diesen umfänglichen Drogenkonsum’. Deshalb müssen wir denen, die zu Genuss-Zwecken Cannabis konsumieren wollen, einen sicheren Zugang ermöglichen. Damit bekommen wir das Drogenproblem mehr in den Griff, als wenn wir die Augen verschließen”.

Obwohl alle Signale Richtung Legalisierung weisen, gerät alle drei Minuten ein Cannabiskonsument in die Mühlen von Polizei und Justiz. Die müssen weiterhin das alte Betäubungsmittelgesetz anwenden. Es kann aber noch Jahre dauern, bis tatsächlich lizensierte Fachgeschäfte Cannabis in ihren Regalen stehen haben. Aktivisten fordern deshalb in einem ersten Schritt die sofortige Entkriminalisierung des Konsums, wie sie ja auch die UN-Konventionen hergeben. 

Den Hintergrund zu dieser Forderung liefert das jüngste Lagebild Rauschgiftkriminalität des Bundeskriminalamts: Wenn Menschen wegen Cannabis mit dem Gesetz in Konflikt geraten, hat nur einer von sechs Fällen mit Handel zu tun: Knapp 190.000 Fällen sogenannter “konsumnaher Delikte” im Bereich Cannabis standen gerade mal knapp 30.000 Handelsdelikte gegenüber. Es zappeln nicht die großen Fische im Netz der Prohibition, sondern vor allem die Kiffer.

Burkhard Blienert sieht die Forderung nach sofortiger Entkriminalisierung kritisch. “Ich möchte den regulierten Markt. Da gehört die Entkriminalisierung mit hinein”, betont der Drogenbeauftragte. “Ich halte es für besser, jetzt nicht einzelne Elemente herauszubrechen, sondern alles gemeinsam zu denken. Wir wollen ein Ergebnis aus einem Guss.”

Cannabis ist nicht nur in der Alltagskultur angekommen, sondern auch in der Politik. Abzulesen am Koalitionsvertrag der Ampel-Parteien der aktuellen Bundesregierung aus Grünen, FDP und SPD. Als politisches Vorhaben ist da klar benannt: “Wir führen die kontrollierte Abgabe von Cannabis an Erwachsene zu Genusszwecken in lizenzierten Geschäften ein.” Um aber diese dürren Worte in praktische Politik zu überführen, müssen sehr viele sehr dicke Bretter gebohrt werden.

Abgesehen vom Verteidigungsministerium sind praktisch alle Bundesministerien eingebunden. Überall gebe es Bereiche, die geregelt werden müssen, sagt der Bundesdrogenbeauftragte Burkhard Blienert der DW.“Das geht über Landwirtschaft, Jugendschutz, Polizei und hört bei Steuerfragen noch lange nicht auf.” Federführend zuständig ist das Gesundheitsministerium. Dass so viele Stellen eingebunden sind, macht den Gesetzgebungsprozess komplex. “Es ist eben kein Gesetz aus einem Haus, sondern es müssen viele Punkte aufeinander abgestimmt werden. Ziel ist ein schlüssiges Konzept, das die Abgabe an Erwachsene in lizenzierten Fachgeschäften ermöglicht und damit den Gesundheitsschutz und den Jugendschutz gewährleistet”, sagt Blienert.

Vier Millionen Kiffer; Milliardeneinnahmen für den Staat

Ein Konzept, das viele Menschen betroffen könnte. Der Düsseldorfer Wirtschaftswissenschaftler Julius Haucamp spricht gegenüber der DW von geschätzt vier Millionen Cannabiskonsumenten in Deutschland, die meisten davon Gelegenheitskiffer. “Wir haben versucht mal einzuschätzen, was das von der Menge her bedeutet. Wir gehen von einem Marktvolumen von rund 400 Tonnen aus, das sich zwischen vier und fünf Milliarden Euro bewegt.”

Mögliche Einnahmen aus Steuern und Sozialabgaben sowie Einsparungen bei Polizei und Justiz addiert Wirtschaftsprofessor Haucap in einem Gutachten vom letzten Herbst auf knapp fünf Milliarden Euro pro Jahr. Zahlen die er auch bei einer Expertenanhörung im Gesundheitsministerium zu Beginn des Sommers vorgetragen hat.

An fünf Tagen waren neben Haucap weitere rund 200 Fachleute aus dem In- und Ausland zusammengekommen, Vertreter unterschiedlicher Organisationen von der Arbeitsgemeinschaft der obersten Landesgesundheitsbehörden (AOLG) über den deutschen Hanfverband bis zum Zollkriminalamt.

Mit dabei war auch Dirk Heitepriem, Vizepräsident des Branchenverband Cannabiswirtschaft (BvCW). “Das für mich Überraschendste war, dass wir so gut wie gar nicht mehr über das Ob diskutiert haben, sondern nur noch über das Wie”, sagt Heitepriem der DW. Er beschreibt den Austausch zwischen den Interessengruppen, “die durchaus unterschiedliche Interessen haben” als offen, kollegial und konstruktiv.

Ambitionierter Fahrplan

Der Konsultationsprozess sollte nicht nur eine “gute Sachstandsgrundlage” schaffen, wie der Drogenbeauftragte Blienert sagt. Er sollte auch ein Startsignal sein: “Jetzt geht es tatsächlich in die konkrete Ausgestaltung.” Der weitere Fahrplan ist ebenso ambitioniert wie am Ende offen: “Die Verabredung ist, dass die Bundesregierung im Herbst Eckpunkte verabschiedet und auf der Grundlage dann ein Gesetzentwurf erstellt wird. Der wird dann das Parlament erreichen und danach die parlamentarischen Beratungen. Ich gehe davon aus, dass die im nächsten Jahr aufgenommen werden. Wann das Gesetz verabschiedet wird und wann es in Kraft tritt, das liegt in den Händen des Parlamentes.”

Knackpunkt UN-Konventionen

Bis dahin müssen eine Fülle von Fragen geklärt werden. Ganz zentral: Woher kommt die Ware? Branchenvertreter Heitepriem sieht wenig Spielraum für internationalen Handel und den Import aus traditionellen Anbauländern wie etwa Marokko oder Libanon. “Da stehen uns die UN-Konventionen im Weg, auch die europäischen Regularien”, sagt Heitepriem. “Wir gehen davon aus, dass es zumindest anfangs eine nationale Produktion geben muss. Hierfür sind hohe Investitionen notwendig und vor allem eine Vorlaufzeit von anderthalb bis zwei Jahren, um die notwendigen Produktionskapazitäten zur Verfügung zu stellen.”  

Die UN-Drogenkonventionen beschäftigen auch Burkhard Blienert. “Bisher hat man die völkerrechtlichen Abkommen ja so gelesen, dass Cannabis streng zu verfolgen ist”, stellt der SPD-Politiker fest. Und weist darauf hin, dass eine der betreffenden UN-Konventionen aus den 60er Jahren des letzten Jahrhunderts stammt. “Das waren andere Zeiten damals. Aber wenn man jetzt in eine neue Zeit hineingehen möchte, eine moderne Drogen- und Suchtpolitik, die auch der modernen Gesundheitspolitik Genüge tut, dann ist es notwendig, Debatten und Diskussionen zu führen – auch darüber, wie diese Abkommen im Jahr 2022 zu verstehen sind.”

Diese Debatten haben bei der zuständigen UN-Drogenkontrollbehörde INCB bereits Wirkung gezeigt. Erst kürzlich stellte das INCB klar: “Maßnahmen zur Entkriminalisierung des persönlichen Konsums und des Besitzes geringer Mengen von Drogen verstoßen nicht gegen die Bestimmungen der UN-Drogenkonventionen”. Zugleich halten die UN-Drogenkontrolleure aber fest: Die Legalisierung der gesamten Lieferkette vom Anbau über den Handel bis hin zum Verbraucher sprengt den Rahmen der Konventionen.

Vorsichtige Bewegung bei der Opposition

Nichtsdestotrotz: Mit Uruguay und Kanada haben bereits zwei Länder Anbau, Handel und Vertrieb von Cannabis legalisiert, außerdem 21 Bundesstaaten in den USA. Nennenswerte Konsequenzen hatten diese Regelverletzungen nicht. Ökonom Haucap diagnostiziert international eine starke Bewegung hin zur Legalisierung von Cannabis. Und weil Deutschland das bevölkerungsreichste Land Europas ist, verfolgten die europäischen Nachbarn “mit großem Interesse, was hier passiert. Wenn Deutschland einen legalen Markt für Cannabis schafft, würde nach meinem Dafürhalten davon ein sehr positives Signal ausgehen.”

Davor steht allerdings ein Gesetz, dem vermutlich nicht nur der Bundestag zustimmen muss, sondern auch die Ländervertretung, der Bundesrat. Da wird man auf die Stimmen von Bundesländern angewiesen sein, in denen die CDU mitregiert – im Bundestag die größte Oppositionspartei und bislang Gegner einer Legalisierung von Cannabis. Allerdings, sagt Justus Haucap, gebe es auch in der CDU längst keine einheitliche Front mehr. “Auch da gibt es Leute, die eine Legalisierung für vernünftig halten”, hat der Ökonom privaten Gesprächen mit Politikern entnommen.

Entkriminalisierung sofort

Diesen Eindruck bestätigt gegenüber der DW der CDU-Gesundheitspolitiker Erwin Rüddel. “Ich kenne immer mehr Fraktionskollegen, die das zunehmend differenzierter sehen und sagen: ‘Es gibt diesen umfänglichen Drogenkonsum’. Deshalb müssen wir denen, die zu Genuss-Zwecken Cannabis konsumieren wollen, einen sicheren Zugang ermöglichen. Damit bekommen wir das Drogenproblem mehr in den Griff, als wenn wir die Augen verschließen”.

Obwohl alle Signale Richtung Legalisierung weisen, gerät alle drei Minuten ein Cannabiskonsument in die Mühlen von Polizei und Justiz. Die müssen weiterhin das alte Betäubungsmittelgesetz anwenden. Es kann aber noch Jahre dauern, bis tatsächlich lizensierte Fachgeschäfte Cannabis in ihren Regalen stehen haben. Aktivisten fordern deshalb in einem ersten Schritt die sofortige Entkriminalisierung des Konsums, wie sie ja auch die UN-Konventionen hergeben. 

Den Hintergrund zu dieser Forderung liefert das jüngste Lagebild Rauschgiftkriminalität des Bundeskriminalamts: Wenn Menschen wegen Cannabis mit dem Gesetz in Konflikt geraten, hat nur einer von sechs Fällen mit Handel zu tun: Knapp 190.000 Fällen sogenannter “konsumnaher Delikte” im Bereich Cannabis standen gerade mal knapp 30.000 Handelsdelikte gegenüber. Es zappeln nicht die großen Fische im Netz der Prohibition, sondern vor allem die Kiffer.

Burkhard Blienert sieht die Forderung nach sofortiger Entkriminalisierung kritisch. “Ich möchte den regulierten Markt. Da gehört die Entkriminalisierung mit hinein”, betont der Drogenbeauftragte. “Ich halte es für besser, jetzt nicht einzelne Elemente herauszubrechen, sondern alles gemeinsam zu denken. Wir wollen ein Ergebnis aus einem Guss.”

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