Wahlrecht: Wie der Bundestag an Größe verlieren soll

Der Bundestag platzt aus allen Nähten. Die Regierungskoalition will, dass er auf Normalmaß schrumpft – ein Reformvorschlag liegt nun vor. Von CDU/CSU kam erst Kritik – jetzt Kompromissbereitschaft.

Dieses Mal soll es, muss es klappen. Das hat sich die Ampel-Koalition vorgenommen. SPD, Grüne und FDP haben einen Gesetzentwurf vorgelegt, der schaffen soll, was seit Jahren nicht gelingen will: endlich den Bundestag zu verkleinern. Der macht international von sich reden, weil kein anderes demokratisch gewähltes Parlament der Welt so groß ist: 736 Abgeordnete. Das liegt an einem komplizierten System von Überhang- und Ausgleichsmandaten. Denn eigentlich sollen es nur 598 Abgeordnete sein, die als Direktkandidaten der Wahlkreise und über die sogenannten Landeslisten der Parteien ins Parlament einziehen.

Nach den Plänen von SPD, Grünen und FDP soll es zukünftig keine Ausgleichsmandate mehr geben. So könnte die Sollgröße von maximal 598 Abgeordneten eingehalten werden. Der Reformvorschlag könnte zur Folge haben, dass in einem Wahlkreis direkt gewählte Abgeordnete keinen Sitz im Bundestag erhalten. Denn die Wahlkreisgewinner erhalten ihr Mandat nur dann, wenn auch das Ergebnis der Zweitstimme für ihre Partei entsprechend hoch ist. Erst- und Zweitstimme werden umbenannt in Wahlkreis- und Hauptstimme.

Dieses Mal soll es, muss es klappen. Das hat sich die Ampel-Koalition vorgenommen. SPD, Grüne und FDP haben einen Gesetzentwurf vorgelegt, der schaffen soll, was seit Jahren nicht gelingen will: endlich den Bundestag zu verkleinern. Der macht international von sich reden, weil kein anderes demokratisch gewähltes Parlament der Welt so groß ist: 736 Abgeordnete. Das liegt an einem komplizierten System von Überhang- und Ausgleichsmandaten. Denn eigentlich sollen es nur 598 Abgeordnete sein, die als Direktkandidaten der Wahlkreise und über die sogenannten Landeslisten der Parteien ins Parlament einziehen.

Konstantin Kuhle von der FDP sagt der DW: “In Zeiten von Krise, Inflation und hohen Energiepreisen haben die Bürger zu recht die Erwartung, dass auch die Politik den Gürtel enger schnallt.”  Kuhle ist Mitglied der Kommission, die Vorschläge zur Änderung des Wahlrechts machen soll. Sein SPD-Kommissionskollege, Sebastian Hartmann, assistiert bei der Präsentation der Pläne: “Wir wollen kein Reförmchen, sondern das Wahlrecht grundsätzlich anpacken.” Und Till Steffen von den Grünen spricht davon, dass die Reform bislang einfach zu oft “boykottiert” wurde. Dieses Mal “müssen wir eine Wahlrechtsreform hinkriegen”.

Kompliziertes deutsches Wahlsystem

Die drei Regierungsparteien hatten sich in ihrem Koalitionsvertrag dazu verpflichtet, das Parlament endlich schrumpfen zu lassen. Dass das eine Mammutaufgabe ist, wissen die Kommissionsmitglieder. Andere haben sich mehr als ein Jahrzehnt lang die Zähne an dem Thema ausgebissen. Gescheitert sind auch einflussreiche Politiker wie Ex-Bundestagspräsidenten Norbert Lammert (CDU) oder die graue Eminenz des Bundestages: Ex-Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble (CDU). Unterdessen wuchs der Bundestag immer weiter. In der 15. Legislaturperiode – von 2002 bis 2005 – waren es noch 603 Abgeordnete. In den darauffolgenden vier Jahren schon 614. Und so fort. Der Bundestag wurde zum Blähparlament in XXL-Größe mit nun 736 Abgeordneten.

Die Krux: Das Parlament kann nur selbst beschließen, sich zu verkleinern. “Alle Parteien sehen zwar die Notwendigkeit einer Verkleinerung, aber sie achten zugleich peinlich darauf, dass sie selbst bei einer Reform keine Nachteile haben”, sagt Klaus Stüwe der DW. Er ist Inhaber des Lehrstuhls für Vergleichende Politikwissenschaft an der Katholischen Universität Eichstätt-Ingolstadt.

Schnell hieß es Anfang der Woche aus der mächtigen Union zu den Vorschlägen der Koalition: inakzeptabel. Martin Huber, Generalsekretär der kleinen bayerischen Unionspartei CSU, sprach sogar von “Wahlfälschung”. Wer direkt gewählten Abgeordneten den Einzug ins Parlament verweigere, handele wie in einem “Schurkenstaat”. Und so lief es in den vergangenen Jahren immer: gegenseitige Anschuldigungen, Beharrung, Reformunwille. Vor allem bei der CSU, die von der bisherigen Regelung profitiert. “Die Wahlrechtsreform wurde so zu einer unendlichen Geschichte”, resümiert Klaus Stüwe im DW-Interview. Doch am Ende der Woche signalisiert auch die Union ein gewisses Entgegenkommen.

In Deutschland wird nach dem System der personalisierten Verhältniswahl abgestimmt. Jeder Wähler kann auf dem Wahlzettel zwei Kreuze machen. Eines für den Vertreter des Wahlkreises. Da gilt: Wer die meisten Stimmen erhält, kriegt sicher ein Mandat im Bundestag. Mit der zweiten Stimme wird ein Listenkandidat der Partei gewählt. Die Zweitstimme ist entscheidend und bestimmt über die relative Stärke der Parteien untereinander. Gewinnt eine Partei mehr Direktmandate, als ihr aufgrund der Zweitstimmenergebnisse zustehen, entstehen sogenannte Überhang- und Ausgleichsmandate. Bei der jüngsten Bundestagswahl 2021 waren das insgesamt 138 Sitze extra.

Das deutsche Wahlrecht ist kompliziert, räumen auch die Experten ein. Der Grünenpolitiker Till Steffen berichtet, dass er an Infoständen immer wieder erlebe, dass die “Wähler das System mit Erst- und Zweitstimme nur schwer verstehen”. FDP-Parlamentarier Konstantin Kuhle sieht im DW-Interview einen Grund darin, dass “Deutschland ein Land ist, das in hohem Maße vom Föderalismus geprägt ist”. Die “Besonderheiten der Länder” hätten also immer berücksichtigt werden müssen. Das habe dazu geführt, dass das Wahlsystem in Deutschland so kompliziert sei und sich außerdem bei Kommunal-, Landtags- oder Europawahlen unterscheide.

Den Vorschlag der Ampel-Koalition hält Wissenschaftler Klaus Stüwe für weitestgehend vertretbar. Die “demokratische Legitimation” sei derzeit sowieso nicht mehr gegeben. “In einigen Wahlkreisen reichten bei der Bundestagswahl 2021 nur 25 Prozent der Stimmen, um ein Direktmandat zu erhalten.” Dass vor allem die konservative CSU aus Bayern über den Vorschlag lamentiert, verwundert Stüwe nicht. Würde das Reformgesetz der Koalition schon jetzt angewendet, hätte die CSU elf Mandate weniger, hat er nachgerechnet. “Da ist es verständlich, dass die CSU mit den Plänen nicht einverstanden ist.”

Dennoch hat sich die Union nun bewegt und einen eigenen Vorschlag vorgelegt. Auch, weil ein Neuregelung des Wahlrechts von möglichst vielen Abgeordneten mitgetragen werden sollte. Im Kern schlagen die Konservativen vor, die Anzahl der Wahlkreise von derzeit 299 auf 270 zu reduzieren und eine gewisse Anzahl (bis zu 15) von Überhangmandaten nicht auszugleichen, berichtet die Süddeutsche Zeitung. Lob kommt von Forscher Stüwe für den Vorstoß der Union: “Der Vorschlag ist auf jeden Fall verfassungsrechtlich weniger problematisch als der Vorschlag der Ampel”, sagt er der DW. 

Mit dem derzeitigen System leistet sich Deutschland das weltweit zweitgrößte Parlament. Nur der chinesische Volkskongress ist noch größer. Aber dessen rund 3000 Entsandten – nicht demokratisch gewählt – sollen immerhin rund 1,4 Milliarden Chinesen vertreten.

Bei den Deutschen herrscht Unverständnis über den XXL-Bundestag. Sie wollen, dass er verkleinert wird. Das hat auch eine Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Allensbach ergeben. 78 Prozent der Deutschen sind demnach der Meinung, dass das Parlament zu viele Abgeordnete habe und verkleinert werden sollte. Die hohen Ausgaben seien unnötig und teuer. Im Bundeshalt 2023 sind inklusive aller Nebenkosten rund 1,4 Milliarden Euro als Ausgaben für den Bundestag vorgesehen, berichtet Klaus Stüwe. Es sei den Wählern kaum noch zu vermitteln, “warum sich die Wahlrechtsreform schon seit so vielen Jahren hinzieht”.

Theoretisch könnte nun alles ganz schnell gehen. Die Koalition benötigt nur eine einfache Mehrheit im Bundestag für ihren Vorschlag. Doch das wäre ein Affront gegen alle Oppositionsparteien, die eigentlich für einen Konsens mit ins Boot geholt werden müssten. “Die Koalition muss sich nun noch einmal bewegen”, sagt Klaus Stüwe. “Eine Wahlrechtsreform mit einfacher Mehrheit gegen die größte Oppositionsfraktion durchzusetzen, würde den Verfassungsfrieden gefährden.” Und so könnte es auf einen Kompromiss hinauslaufen. Oder auf eine Klage vor dem höchsten deutschen Gericht, dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe. “Das ist nicht auszuschließen”, sagt Forscher Stüwe. Das Gezerre um eine Wahlrechtsreform ist also – wieder einmal – noch nicht beendet.

Dieses Mal soll es, muss es klappen. Das hat sich die Ampel-Koalition vorgenommen. SPD, Grüne und FDP haben einen Gesetzentwurf vorgelegt, der schaffen soll, was seit Jahren nicht gelingen will: endlich den Bundestag zu verkleinern. Der macht international von sich reden, weil kein anderes demokratisch gewähltes Parlament der Welt so groß ist: 736 Abgeordnete. Das liegt an einem komplizierten System von Überhang- und Ausgleichsmandaten. Denn eigentlich sollen es nur 598 Abgeordnete sein, die als Direktkandidaten der Wahlkreise und über die sogenannten Landeslisten der Parteien ins Parlament einziehen.

Nach den Plänen von SPD, Grünen und FDP soll es zukünftig keine Ausgleichsmandate mehr geben. So könnte die Sollgröße von maximal 598 Abgeordneten eingehalten werden. Der Reformvorschlag könnte zur Folge haben, dass in einem Wahlkreis direkt gewählte Abgeordnete keinen Sitz im Bundestag erhalten. Denn die Wahlkreisgewinner erhalten ihr Mandat nur dann, wenn auch das Ergebnis der Zweitstimme für ihre Partei entsprechend hoch ist. Erst- und Zweitstimme werden umbenannt in Wahlkreis- und Hauptstimme.

Kompliziertes deutsches Wahlsystem

Konstantin Kuhle von der FDP sagt der DW: “In Zeiten von Krise, Inflation und hohen Energiepreisen haben die Bürger zu recht die Erwartung, dass auch die Politik den Gürtel enger schnallt.”  Kuhle ist Mitglied der Kommission, die Vorschläge zur Änderung des Wahlrechts machen soll. Sein SPD-Kommissionskollege, Sebastian Hartmann, assistiert bei der Präsentation der Pläne: “Wir wollen kein Reförmchen, sondern das Wahlrecht grundsätzlich anpacken.” Und Till Steffen von den Grünen spricht davon, dass die Reform bislang einfach zu oft “boykottiert” wurde. Dieses Mal “müssen wir eine Wahlrechtsreform hinkriegen”.

Die drei Regierungsparteien hatten sich in ihrem Koalitionsvertrag dazu verpflichtet, das Parlament endlich schrumpfen zu lassen. Dass das eine Mammutaufgabe ist, wissen die Kommissionsmitglieder. Andere haben sich mehr als ein Jahrzehnt lang die Zähne an dem Thema ausgebissen. Gescheitert sind auch einflussreiche Politiker wie Ex-Bundestagspräsidenten Norbert Lammert (CDU) oder die graue Eminenz des Bundestages: Ex-Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble (CDU). Unterdessen wuchs der Bundestag immer weiter. In der 15. Legislaturperiode – von 2002 bis 2005 – waren es noch 603 Abgeordnete. In den darauffolgenden vier Jahren schon 614. Und so fort. Der Bundestag wurde zum Blähparlament in XXL-Größe mit nun 736 Abgeordneten.

Die Krux: Das Parlament kann nur selbst beschließen, sich zu verkleinern. “Alle Parteien sehen zwar die Notwendigkeit einer Verkleinerung, aber sie achten zugleich peinlich darauf, dass sie selbst bei einer Reform keine Nachteile haben”, sagt Klaus Stüwe der DW. Er ist Inhaber des Lehrstuhls für Vergleichende Politikwissenschaft an der Katholischen Universität Eichstätt-Ingolstadt.

Schnell hieß es Anfang der Woche aus der mächtigen Union zu den Vorschlägen der Koalition: inakzeptabel. Martin Huber, Generalsekretär der kleinen bayerischen Unionspartei CSU, sprach sogar von “Wahlfälschung”. Wer direkt gewählten Abgeordneten den Einzug ins Parlament verweigere, handele wie in einem “Schurkenstaat”. Und so lief es in den vergangenen Jahren immer: gegenseitige Anschuldigungen, Beharrung, Reformunwille. Vor allem bei der CSU, die von der bisherigen Regelung profitiert. “Die Wahlrechtsreform wurde so zu einer unendlichen Geschichte”, resümiert Klaus Stüwe im DW-Interview. Doch am Ende der Woche signalisiert auch die Union ein gewisses Entgegenkommen.

Wie stehen die Chancen für die Reform?

In Deutschland wird nach dem System der personalisierten Verhältniswahl abgestimmt. Jeder Wähler kann auf dem Wahlzettel zwei Kreuze machen. Eines für den Vertreter des Wahlkreises. Da gilt: Wer die meisten Stimmen erhält, kriegt sicher ein Mandat im Bundestag. Mit der zweiten Stimme wird ein Listenkandidat der Partei gewählt. Die Zweitstimme ist entscheidend und bestimmt über die relative Stärke der Parteien untereinander. Gewinnt eine Partei mehr Direktmandate, als ihr aufgrund der Zweitstimmenergebnisse zustehen, entstehen sogenannte Überhang- und Ausgleichsmandate. Bei der jüngsten Bundestagswahl 2021 waren das insgesamt 138 Sitze extra.

Das deutsche Wahlrecht ist kompliziert, räumen auch die Experten ein. Der Grünenpolitiker Till Steffen berichtet, dass er an Infoständen immer wieder erlebe, dass die “Wähler das System mit Erst- und Zweitstimme nur schwer verstehen”. FDP-Parlamentarier Konstantin Kuhle sieht im DW-Interview einen Grund darin, dass “Deutschland ein Land ist, das in hohem Maße vom Föderalismus geprägt ist”. Die “Besonderheiten der Länder” hätten also immer berücksichtigt werden müssen. Das habe dazu geführt, dass das Wahlsystem in Deutschland so kompliziert sei und sich außerdem bei Kommunal-, Landtags- oder Europawahlen unterscheide.

Den Vorschlag der Ampel-Koalition hält Wissenschaftler Klaus Stüwe für weitestgehend vertretbar. Die “demokratische Legitimation” sei derzeit sowieso nicht mehr gegeben. “In einigen Wahlkreisen reichten bei der Bundestagswahl 2021 nur 25 Prozent der Stimmen, um ein Direktmandat zu erhalten.” Dass vor allem die konservative CSU aus Bayern über den Vorschlag lamentiert, verwundert Stüwe nicht. Würde das Reformgesetz der Koalition schon jetzt angewendet, hätte die CSU elf Mandate weniger, hat er nachgerechnet. “Da ist es verständlich, dass die CSU mit den Plänen nicht einverstanden ist.”

Dennoch hat sich die Union nun bewegt und einen eigenen Vorschlag vorgelegt. Auch, weil ein Neuregelung des Wahlrechts von möglichst vielen Abgeordneten mitgetragen werden sollte. Im Kern schlagen die Konservativen vor, die Anzahl der Wahlkreise von derzeit 299 auf 270 zu reduzieren und eine gewisse Anzahl (bis zu 15) von Überhangmandaten nicht auszugleichen, berichtet die Süddeutsche Zeitung. Lob kommt von Forscher Stüwe für den Vorstoß der Union: “Der Vorschlag ist auf jeden Fall verfassungsrechtlich weniger problematisch als der Vorschlag der Ampel”, sagt er der DW. 

Mit dem derzeitigen System leistet sich Deutschland das weltweit zweitgrößte Parlament. Nur der chinesische Volkskongress ist noch größer. Aber dessen rund 3000 Entsandten – nicht demokratisch gewählt – sollen immerhin rund 1,4 Milliarden Chinesen vertreten.

Bei den Deutschen herrscht Unverständnis über den XXL-Bundestag. Sie wollen, dass er verkleinert wird. Das hat auch eine Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Allensbach ergeben. 78 Prozent der Deutschen sind demnach der Meinung, dass das Parlament zu viele Abgeordnete habe und verkleinert werden sollte. Die hohen Ausgaben seien unnötig und teuer. Im Bundeshalt 2023 sind inklusive aller Nebenkosten rund 1,4 Milliarden Euro als Ausgaben für den Bundestag vorgesehen, berichtet Klaus Stüwe. Es sei den Wählern kaum noch zu vermitteln, “warum sich die Wahlrechtsreform schon seit so vielen Jahren hinzieht”.

Theoretisch könnte nun alles ganz schnell gehen. Die Koalition benötigt nur eine einfache Mehrheit im Bundestag für ihren Vorschlag. Doch das wäre ein Affront gegen alle Oppositionsparteien, die eigentlich für einen Konsens mit ins Boot geholt werden müssten. “Die Koalition muss sich nun noch einmal bewegen”, sagt Klaus Stüwe. “Eine Wahlrechtsreform mit einfacher Mehrheit gegen die größte Oppositionsfraktion durchzusetzen, würde den Verfassungsfrieden gefährden.” Und so könnte es auf einen Kompromiss hinauslaufen. Oder auf eine Klage vor dem höchsten deutschen Gericht, dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe. “Das ist nicht auszuschließen”, sagt Forscher Stüwe. Das Gezerre um eine Wahlrechtsreform ist also – wieder einmal – noch nicht beendet.

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