EU-Programme wie der Nothilfefonds für Afrika stellen Migrationskontrolle über Entwicklungshilfe, sagen Kritiker. Wie passt das zu den Entwicklungshilfe-Zielen der Europäischen Union?
Die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten geben weltweit am meisten Geld für Entwicklungshilfe aus – allein im Jahr 2019 waren es rund 75 Milliarden Euro. Etwa ein Drittel davon geht nach Afrika. Doch historische Ungleichheiten sorgen dafür, dass afrikanische Länder bei Verhandlungen oft im Nachteil sind. Die EU nutzt das aus, indem sie etwa die Bewilligung von Entwicklungsgeldern als Druckmittel nutzt, um ihre politische Agenda durchzusetzen. In den letzten Jahren geht es dabei meist um das Thema Migration.
Seit den Vorläufern der Europäischen Union in den 1950ern ist Afrika im Fokus der westeuropäischen Entwicklungspolitik. Strukturen wie der Europäische Entwicklungsfonds sollten die Politik der früheren Imperialmächte in den damaligen Kolonien fortführen, sagt Historikerin Sara Lorenzini: “Die Idee war, Wohlfahrtstaaten nach dem Europäischen Vorbild aufzubauen und die geopolitische Macht Europas während des Kalten Krieges zu sichern.”
Die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten geben weltweit am meisten Geld für Entwicklungshilfe aus – allein im Jahr 2019 waren es rund 75 Milliarden Euro. Etwa ein Drittel davon geht nach Afrika. Doch historische Ungleichheiten sorgen dafür, dass afrikanische Länder bei Verhandlungen oft im Nachteil sind. Die EU nutzt das aus, indem sie etwa die Bewilligung von Entwicklungsgeldern als Druckmittel nutzt, um ihre politische Agenda durchzusetzen. In den letzten Jahren geht es dabei meist um das Thema Migration.
Als afrikanische Länder in den 1060er Jahren nach und nach ihre Unabhängigkeit erlangten, war Entwicklungshilfe eine Möglichkeit für europäische Länder, ihren Einfluss auf dem Kontinent zu wahren.
Entwicklungshilfe ist noch immer ein geopolitisches Werkzeug
Die politische Agenda bestimmt auch heute noch, wohin Gelder fließen. “Das Hauptanliegen in Afrika ist nach wie vor geopolitisch”, sagt Jan Orbie, Direktor des Zentrums für EU-Studien an der Universität Ghent. “In den letzten zehn Jahren ist Entwicklungshilfe immer mehr verbunden mit Migration, mit Energie- und Handelspolitik.”
Daten zu offizieller Entwicklungshilfe, die von der Organisation für die wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) gesammelt werden, zeigen etwa, dass EU-Institutionen und Mitgliedstaaten im Vergleich zu anderen Geldgebern einen größeren Teil ihrer Entwicklungshilfe nördlich der Sahara investieren– oft in Ländern, die als Herkunfts- oder Transitländer für Migration in Richtung der EU gelten.
Ein beispielhaftes Instrument für diesen Fokus der Europäischen Union auf Migrationskontrolle, ist der EU-Nothilfe-Treuhandfonds (EUTF), dessen sechsjähriger Förderzeitraum Ende 2021 auslief.
Nachdem eine große Zahl an Migrantinnen und Migranten 2015 die Grenzen der EU erreichten, wollten die Staatschefs der Mitgliedsländer unbedingt vermeiden, dass das wieder passiert. Ein Resultat waren die heute etwa 5 Milliarden Euro an “Notfallförderung” für Projekte aus dem EUTF, zum Großteil umgeleitet aus bestehenden Entwicklungsgeldern.
Das Ziel war, Gelder möglichst schnell zu verteilen – ohne viel parlamentarische Kontrolle und die Bürokratie, die sie mit sich bringen würde. “Der Treuhandfonds zeigt, dass die EU sehr schnell, effizient und vereint handeln kann, wenn sie möchte”, sagt Orbie. “Ob das unbedingt gut ist, ist eine andere Frage.”
Erfolg bedeutet: Weniger Afrikaner erreichen die EU
Die Gelder sollen offiziell “strukturelle Ursachen” für unerlaubte Migration in den Empfängerländern bekämpfen. Die Priorität der Entscheidungsträger scheint es jedoch zu sein, Migrantinnen und Migranten aus Afrika von den EU-Grenzen fernzuhalten, wie etwa ein Oxfam-Bericht schlussfolgert. In einer Vorstandssitzung lobte der Leiter der “Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen” Christian Danielsson, der EUTF für Afrika habe “seinen Mehrwert unter Beweis gestellt für ein effektives Management von Migrationsbewegungen aus, nach und innerhalb von” Nordafrika.
Der Oxfam-Bericht zeigt auch, dass in Herkunftsländern für Migration in die EU Geld meist eher in klassische Entwicklungshilfe-Projekte investiert wird, während in Transitländern eher Migrationsmanagement-Projekte gefördert werden. Nur etwa ein Prozent der EUTF-Gelder, 56 Millionen Euro, gab die EU aus, um legale Wege für afrikanische Migrantinnen und Migranten zu schaffen.
5 Milliarden Euro sind nur ein Bruchteil der gesamten Entwicklungshilfe
Das Gesamtvolumen des Fonds mag recht klein scheinen: 5 Milliarden Euro in Geldversprechen, verteilt über sechs Jahre und knapp 30 Empfängerländer. Zum Vergleich; Zwischen 2016 und 2020 – neuere Daten stellt die OECD noch nicht bereit – haben Entwicklungshilfe-Spender etwa 1,7 Billionen US-Dollar (1,6 Billionen Euro) für diese Länder bereitgestellt. Etwa ein Drittel davon stammt von der EU und ihren Mitgliedstaaten.
Zuwendungen aus dem EUTF gehen oft einher mit anderen Geldtöpfen der Europäischen Union und ihrer Mitglieder – und mit den politischen Interessen, die dahinterstehen. Sollten sich Empfängerländer weigern, mit einem der Programme zu kooperieren, könnte Europa sie bei zukünftigen Förderungen benachteiligen. Und die EUTF-Gelder können für einige Länder bereits an sich einen Unterschied machen. Der Fonds allein entspricht zum Beispiel mehr als einem Drittel der gesamten EU-Entwicklungshilfe für Sudan oder Libyen. Beide Länder erhalten mit die größten Summen aus dem EUTF.
Und selbst Länder mit mehr alternativen Förderquellen können empfänglich sein für politischen Druck von der EU. “Afrikanische Länder müssen inzwischen über Migration verhandeln, damit sie Hilfen bekommen, damit sie Zugang zu ausländischen Währungen und anderer diplomatischer Unterstützung bekommen”, sagt Mehari Taddele Maru, Professor am Migration Policy Centre des European University Institute und ehemaliger Programmkoordinator für Migration bei der Kommission der Afrikanischen Union.
Äthiopien: Geld gegen Kooperation
Im Jahr 2017 etwa verhandelte die Europäische Union ein Abkommen mit Äthiopien, um deportierte Bürgerinnen und Bürger schneller zurückzunehmen. Der Europäische Rat gibt als Grund für die Kooperation Äthiopiens “die finanziellen Instrumente” an, “insbesondere den EU-Treuhandfonds.” Die Datenbank der EUTF-Projekte zeigt, dass Äthiopien zunächst im Dezember 2016 Gelder zugewiesen bekam. Dann stoppte der Geldfluss während fast des gesamten Jahres 2017. Wenige Tage nachdem das Abkommen unterzeichnet war, wurden dann plötzlich 14 Millionen Euro aus dem EUTF für “wirtschaftliche Möglichkeiten und Arbeitsplätze für Geflüchtete und Gastgeber-Gemeinden” bewilligt. Inzwischen hat Äthiopien mehr als 300 Millionen Euro aus dem Fonds erhalten.
“Die Regierung brauchte Geld, also hat sie zugestimmt”, sagt Mehari. “Genauso ging es Niger, Nigeria und anderen: Afrikanische Grenzen werden härter wegen europäischer Intervention.”
Eine Studie des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik kommt zu dem Schluss, das sei vor allem in Westafrika der Fall, wo EU-Programme sogar die Freizügigkeit innerhalb der Region behindern. Am Horn von Afrika hingegen unterstützen EU-Interventionen eher Programme, die Menschen erlauben, sich in der Region zu bewegen.
Vom “Notfall” zum Normalzustand: Die Zukunft der EU-Entwicklungshilfe zu Migration
Die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten geben weltweit am meisten Geld für Entwicklungshilfe aus – allein im Jahr 2019 waren es rund 75 Milliarden Euro. Etwa ein Drittel davon geht nach Afrika. Doch historische Ungleichheiten sorgen dafür, dass afrikanische Länder bei Verhandlungen oft im Nachteil sind. Die EU nutzt das aus, indem sie etwa die Bewilligung von Entwicklungsgeldern als Druckmittel nutzt, um ihre politische Agenda durchzusetzen. In den letzten Jahren geht es dabei meist um das Thema Migration.
Seit den Vorläufern der Europäischen Union in den 1950ern ist Afrika im Fokus der westeuropäischen Entwicklungspolitik. Strukturen wie der Europäische Entwicklungsfonds sollten die Politik der früheren Imperialmächte in den damaligen Kolonien fortführen, sagt Historikerin Sara Lorenzini: “Die Idee war, Wohlfahrtstaaten nach dem Europäischen Vorbild aufzubauen und die geopolitische Macht Europas während des Kalten Krieges zu sichern.”
Als afrikanische Länder in den 1060er Jahren nach und nach ihre Unabhängigkeit erlangten, war Entwicklungshilfe eine Möglichkeit für europäische Länder, ihren Einfluss auf dem Kontinent zu wahren.
Entwicklungshilfe ist noch immer ein geopolitisches Werkzeug
Die politische Agenda bestimmt auch heute noch, wohin Gelder fließen. “Das Hauptanliegen in Afrika ist nach wie vor geopolitisch”, sagt Jan Orbie, Direktor des Zentrums für EU-Studien an der Universität Ghent. “In den letzten zehn Jahren ist Entwicklungshilfe immer mehr verbunden mit Migration, mit Energie- und Handelspolitik.”
Daten zu offizieller Entwicklungshilfe, die von der Organisation für die wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) gesammelt werden, zeigen etwa, dass EU-Institutionen und Mitgliedstaaten im Vergleich zu anderen Geldgebern einen größeren Teil ihrer Entwicklungshilfe nördlich der Sahara investieren– oft in Ländern, die als Herkunfts- oder Transitländer für Migration in Richtung der EU gelten.
Ein beispielhaftes Instrument für diesen Fokus der Europäischen Union auf Migrationskontrolle, ist der EU-Nothilfe-Treuhandfonds (EUTF), dessen sechsjähriger Förderzeitraum Ende 2021 auslief.
Nachdem eine große Zahl an Migrantinnen und Migranten 2015 die Grenzen der EU erreichten, wollten die Staatschefs der Mitgliedsländer unbedingt vermeiden, dass das wieder passiert. Ein Resultat waren die heute etwa 5 Milliarden Euro an “Notfallförderung” für Projekte aus dem EUTF, zum Großteil umgeleitet aus bestehenden Entwicklungsgeldern.
Das Ziel war, Gelder möglichst schnell zu verteilen – ohne viel parlamentarische Kontrolle und die Bürokratie, die sie mit sich bringen würde. “Der Treuhandfonds zeigt, dass die EU sehr schnell, effizient und vereint handeln kann, wenn sie möchte”, sagt Orbie. “Ob das unbedingt gut ist, ist eine andere Frage.”
Erfolg bedeutet: Weniger Afrikaner erreichen die EU
Die Gelder sollen offiziell “strukturelle Ursachen” für unerlaubte Migration in den Empfängerländern bekämpfen. Die Priorität der Entscheidungsträger scheint es jedoch zu sein, Migrantinnen und Migranten aus Afrika von den EU-Grenzen fernzuhalten, wie etwa ein Oxfam-Bericht schlussfolgert. In einer Vorstandssitzung lobte der Leiter der “Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen” Christian Danielsson, der EUTF für Afrika habe “seinen Mehrwert unter Beweis gestellt für ein effektives Management von Migrationsbewegungen aus, nach und innerhalb von” Nordafrika.
Der Oxfam-Bericht zeigt auch, dass in Herkunftsländern für Migration in die EU Geld meist eher in klassische Entwicklungshilfe-Projekte investiert wird, während in Transitländern eher Migrationsmanagement-Projekte gefördert werden. Nur etwa ein Prozent der EUTF-Gelder, 56 Millionen Euro, gab die EU aus, um legale Wege für afrikanische Migrantinnen und Migranten zu schaffen.
5 Milliarden Euro sind nur ein Bruchteil der gesamten Entwicklungshilfe
Das Gesamtvolumen des Fonds mag recht klein scheinen: 5 Milliarden Euro in Geldversprechen, verteilt über sechs Jahre und knapp 30 Empfängerländer. Zum Vergleich; Zwischen 2016 und 2020 – neuere Daten stellt die OECD noch nicht bereit – haben Entwicklungshilfe-Spender etwa 1,7 Billionen US-Dollar (1,6 Billionen Euro) für diese Länder bereitgestellt. Etwa ein Drittel davon stammt von der EU und ihren Mitgliedstaaten.
Zuwendungen aus dem EUTF gehen oft einher mit anderen Geldtöpfen der Europäischen Union und ihrer Mitglieder – und mit den politischen Interessen, die dahinterstehen. Sollten sich Empfängerländer weigern, mit einem der Programme zu kooperieren, könnte Europa sie bei zukünftigen Förderungen benachteiligen. Und die EUTF-Gelder können für einige Länder bereits an sich einen Unterschied machen. Der Fonds allein entspricht zum Beispiel mehr als einem Drittel der gesamten EU-Entwicklungshilfe für Sudan oder Libyen. Beide Länder erhalten mit die größten Summen aus dem EUTF.
Und selbst Länder mit mehr alternativen Förderquellen können empfänglich sein für politischen Druck von der EU. “Afrikanische Länder müssen inzwischen über Migration verhandeln, damit sie Hilfen bekommen, damit sie Zugang zu ausländischen Währungen und anderer diplomatischer Unterstützung bekommen”, sagt Mehari Taddele Maru, Professor am Migration Policy Centre des European University Institute und ehemaliger Programmkoordinator für Migration bei der Kommission der Afrikanischen Union.
Äthiopien: Geld gegen Kooperation
Im Jahr 2017 etwa verhandelte die Europäische Union ein Abkommen mit Äthiopien, um deportierte Bürgerinnen und Bürger schneller zurückzunehmen. Der Europäische Rat gibt als Grund für die Kooperation Äthiopiens “die finanziellen Instrumente” an, “insbesondere den EU-Treuhandfonds.” Die Datenbank der EUTF-Projekte zeigt, dass Äthiopien zunächst im Dezember 2016 Gelder zugewiesen bekam. Dann stoppte der Geldfluss während fast des gesamten Jahres 2017. Wenige Tage nachdem das Abkommen unterzeichnet war, wurden dann plötzlich 14 Millionen Euro aus dem EUTF für “wirtschaftliche Möglichkeiten und Arbeitsplätze für Geflüchtete und Gastgeber-Gemeinden” bewilligt. Inzwischen hat Äthiopien mehr als 300 Millionen Euro aus dem Fonds erhalten.
“Die Regierung brauchte Geld, also hat sie zugestimmt”, sagt Mehari. “Genauso ging es Niger, Nigeria und anderen: Afrikanische Grenzen werden härter wegen europäischer Intervention.”
Eine Studie des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik kommt zu dem Schluss, das sei vor allem in Westafrika der Fall, wo EU-Programme sogar die Freizügigkeit innerhalb der Region behindern. Am Horn von Afrika hingegen unterstützen EU-Interventionen eher Programme, die Menschen erlauben, sich in der Region zu bewegen.
Vom “Notfall” zum Normalzustand: Die Zukunft der EU-Entwicklungshilfe zu Migration
Seit Ende 2021 akzeptiert der EUTF keine neuen Projekte mehr. Und die Europäische Union strukturiert ihre Entwicklungshilfe um. In ihrem neuen Finanzrahmen will sie ihre bisherigen Entwicklungshilfe-Töpfe, darunter auch den EUTF, in einem großen Fonds vereinen, dem “Instrument für Nachbarschaftsentwicklung und internationale Zusammenarbeit”.
Das NDICI umfasst 80 Milliarden Euro für den Zeitraum von 2021 bis 2027, wovon zehn Prozent für migrationspolitische Projekte eingesetzt werden sollen. “Es gab da politische Bestrebungen, eine prominente Zahl und einen klaren Fokus auf Migrationsmanagement zu haben”, sagt Anna Knoll, Leiterin des Migrationsprogramms bei dem europäischen Think Tank ECDMP. Das akute Alarmgefühl, von dem sich EU-Entscheidungsträger 2015 leiten ließen, ist abgeklungen. Doch das NDICI wird wohl einige der aktuellen Trends weiterführen, sagt Knoll: Die EU bemüht sich weiterhin, Migration zu kontrollieren, und nutzt auch weiterhin Entwicklungshilfe als Werkzeug, um die eigenen politischen Interessen in Afrika durchzusetzen.
Das NDICI umfasst 80 Milliarden Euro für den Zeitraum von 2021 bis 2027, wovon zehn Prozent für migrationspolitische Projekte eingesetzt werden sollen. “Es gab da politische Bestrebungen, eine prominente Zahl und einen klaren Fokus auf Migrationsmanagement zu haben”, sagt Anna Knoll, Leiterin des Migrationsprogramms bei dem europäischen Think Tank ECDMP. Das akute Alarmgefühl, von dem sich EU-Entscheidungsträger 2015 leiten ließen, ist abgeklungen. Doch das NDICI wird wohl einige der aktuellen Trends weiterführen, sagt Knoll: Die EU bemüht sich weiterhin, Migration zu kontrollieren, und nutzt auch weiterhin Entwicklungshilfe als Werkzeug, um die eigenen politischen Interessen in Afrika durchzusetzen.
